全国30个省、自治区、直辖市（西藏除外）在2011年11月11日前陆续公布了收费公路专项清理工作调查摸底结果。对这些数据进行初步的对比分析，形成了以下几点认识。
收费公路调查结果
解析收费公路里程仍会快速上升
这次统计的收费公路里程约为15.6万公里,与2007年的20.6万公里相比减少5万公里。规模下降的最主要原因是2008年起实施了逐步有序取消政府还贷型二级公路收费政策，这项政策使二级收费公路规模由2007年的11.8万公里下降至2010年的5.8万公里，但其中包括西部未撤站地区二级收费路三年增长的2.6万公里。
里程规模下降的背后，有几个问题值得关注：一是高等级公路的技术等级结构受收费公路政策调整影响较大。例如：受二级公路取消收费政策的影响，一级收费公路规模由2007年的3.05万公里下降至2010年的2.67万公里；三年时间，全国一级公路总里程仅增加了1.4万公里，二级公路里程增加了3.2万公里，高速公路里程增加了2万公里。东中部地区由于城镇化进程的加快，一级、二级公路的建设需求处于快速增长期，这部分公路建设的资金需求如果得不到落实，很可能又转化为对高速公路的建设需求。二是收费公路的规模仍会快速增加。据统计，仅2011年在建的高速公路里程就超过4万公里，如果“十二五”时期维持现行收费公路政策，到2015年，收费公路规模会再次超过20万公里。
高速公路对贷款的需求增速更快
据统计，“十一五”期间，高速公路共完成投资1.87万亿元，2008年至2010年三年间完成了1.38万亿元，是2007年之前历年收费高速公路的投资总和，但三年通车的高速公路为2.03万公里，不到2007年通车里程（5.36万公里）的一半。
投资增长呈现加速态势的主要原因不仅是建设规模的逐年加大，更是公路建设造价上涨过快带来的。同时，贷款在高速公路资金来源中的占比也不断上升，总体已经达到66%，比2007年增加了7.7个百分点。其中，政府还贷性公路的贷款比例达到72%，企业经营性公路的贷款比例为62%。
这些数据说明两个问题：一是高速公路的建设投资规模和贷款比例的增长使收费公路债务的增长速度加快，人工和建材价格的增长也将增加管理、养护费用的支出；二是企业经营性的高速公路可以通过资本运作，增加资本金来源，使其债务规模比例明显低于政府还贷性的收费公路。此外，根据交通运输部2010年行业统计公报，“十一五”高速公路建设完成投资2.22万亿元，高于本次各地上报的1.87万亿元，可能的原因一是高速公路为其他公路打捆的贷款此次未统计在内，二是投资完成额中，部分资金用于偿还贷款。这两个原因都值得进一步调查分析。
贷款是收费公路建设的主要资金来源，比重呈上升趋势。2010年，收费公路累计投资中贷款占64.9%，较20 07年增加了4.2个百分点，其中还贷性占70.8%，经营性占59.5%。高速公路投资贷款占66.0%，，其中还贷性占72.3%，经营性占62.1%。数据表明，随着投资的快速增长，收费公路对贷款的依赖性加大。
高速公路处于困难时期
2 010年全国收费公路通行费收入2859亿元，较2005年增长了1倍，其中高速公路收费额为2425亿元，较2005年增长了1.6倍，而同期里程增加了0.86倍，年平均交通量增加10%。通行费收入增长幅度高于高速公路通车里程和交通量的增长，与各地在此期间普遍实行计重收费并适度调整收费标准有一定关系。
2 010年收费公路各项支出总和3 4 45亿元，超出通行费总收入，表明可能较为普遍地存在借新债还旧债现象。如果进一步比较2010年与2007年的养护支出，可以发现，养护工程支出从193亿元增加到了458亿元。此外，高速公路的债务余额也从2005年的0.7万亿元增加到1.97万亿元，由此，每年应付的利息也增加了1.82倍。此外，经营性收费公路的收费收入水平明显高于还贷性收费公路。其中，经营性的高速公路每年每公里的收费收入为404万元，负债为2700万元，应付利息为162亿元（按6%计算还款利率），还贷性高速公路每年每公里的收费收入为254万元，负债2500万元，应付利息为150亿元（利率同上）。
这些数据说明以下几个问题：一是高速公路正处于支出上涨快于收入上涨的阶段（从2007年到2010年，单位里程高速公路贷款余额增长了72%，远高于单位里程通行费收入增长的20%。很多省市高速公路应付利息总规模已超过收入总规模），目前的困难情况可能还会持续几年；二是人工材料的价格上涨以及陆续到来的大中修使养护费用支出呈快速增加的趋势；三是经营性项目的资金运营情况总体好于还贷性项目。
债务问题值得关注
到2010年，全国收费公路累计债务余额为2.35万亿元，其中贷款余额为2.13万亿元，其他债务为0.22万亿元，贷款余额比2005年增加了1.15万亿元。所有债务中，高速公路债务约为2万亿元，占收费公路债务总余额的83.8%，未撤站的二级和一级收费公路的债务余额约为3500亿元。但是，收费公路的债务不等同于全行业的债务。一是在建公路项目债务未统计在内，目前全国在建高速公路规模为4.2万公里，估计其债务约为1.5万亿元；
二是已经取消收费的政府还贷二级收费公路债务未统计在内，估计仍然有4000亿元甚至更多，三是非收费公路亦有较多债务，这些债务通过以养路费/燃油税专项资金担保的短期贷款、通过与收费公路打捆贷款获得的贷款、拖欠的工程款等形式存在；四是地方通过融资平台为高速公路提供的配套资金。若将上述各项债务考虑在内，公路行业债务总规模可能达到5万亿元。
虽然债务总规模已经很大，但是笔者认为不会发生类似铁道债务那样的风险，公路债务呈现以下几个特点：一是高速公路的债务中，实现集团（公司）统一经营的经营性项目的债务偿还基本可以保持正常，一方面，这些公司一直比较重视企业的负债情况，也由于统一运营可以实现“好坏”项目的交叉补贴，另一方面，高速公路公司也在积极想办法通过提高管理效率和服务水平获得更多的通行费以外的收入，如果能够给这些公司一些税收的减免更会有助于度过目前的困难情况；二是政府还贷项目也多数实现了统一的运营管理，由于收费收入低于经营性项目，总体债务情况要比经营性的项目差一些，政府的责任也更直接，如果可以实施适当剥离一些为二级公路或农村公路负担的债务、控制新开项目规模、利用政府信用降低财务成本等措施，可以改进目前的状况，使债务逐步走向良性循环；三是二级公路的债务目前偿还得不是很好，但由于2008年撤站时已经进行过清理，同时国家有一定的配套还债资金，因此只要地方政府能够切实从财政中拿出配套资金，这些债务是可以逐步消化的。但随着撤站省越来越多，260亿元撤站资金显然不够，而且中西部的地方财政配套资金也很难落实，如果国家能够加大中央财政对二级路债务的偿还，这部分债务出现风险的机率将进一步降低；四是最值得关注或者担忧的债务是非收费公路债务和各类工程欠款，这部分债务规模可能不到行业债务总规模的五分之一，但由于其复杂性、敏感性而很难处理，如果置之不理可能会引发很多社会问题，目前最好的办法是首先摸清和承认这些债务，然后由几部委共同研究处置方案。
对收费公路的再认识
目前，收费公路政策面临众多质疑，对行业的发展产生影响。认真分析各方面提出的问题，发现其中很多问题互为因果，有些问题从长远看并不是一个真正的问题，有些符合过去实际的政策现在却有可能成为问题。重新理解和认识以下问题，并与未来的发展相结合，才能找出长期有效的解决方法。
关于收费里程规模和站点等问题
里程长、站点多其实并不是一个问题，而只是我国公路发展采用的投融资政策的真实反映：我国大部分高等级公路是通过设收费站向公路使用者直接收取使用费来建设和养护的。很多国家采用了这种用户直接付费的方式建设高等级公路，而美国、德国等则采用通过开征用户专项税（燃油税等）的方式筹集资金，建设、养护高等级公路，两类筹资政策的出发点是一致的，即高等级公路的建设、养护资金应主要来自直接用户，主要的区别在于征收的方式是设收费站征收或在加油、购车等环节征收。因而，规模大小并不是问题。同样，高速公路上收费站点的布设是为了向用户征收使用费，用户是按照行驶里程付费，站点多少并不改变用户的负担，只是对通行有一定影响。而高速公路受行政区划或地理条件的限制，站点的设置有各地的特殊性，因此不必过分强调这个问题。
从长期看，我们的问题在于，开放的一级、二级公路也采取了这种设站收费的方式筹集资金，这种筹资方式虽然符合当时的国情（二级及以上公路不足2万公里），但已经不符合目前的实际，应该尽快提出普通公路建设养护资金新的稳定渠道，替代普通公路上使用设站收费的筹资政策。目前的难点在于普通公路需要发展和撤站两类资金，而这两部分资金都还没有来源。这使得撤站和停止普通公路收费政策都不能真正实施。
关于收费标准问题
外界不断质疑收费公路标准偏高，而我们一直强调标准不但不高，而且多年增长缓慢，一些项目即使提高两倍也无法偿还贷款等。产生这样的“误会”主要由于行业从弥补建设资金不足的角度出发，将收费标准与偿还贷款和工程造价等指标相比，由于建设成本快速增加，而收费标准增加较慢，相比后认为收费标准不高；而公众从使用者角度出发认为收费较高而且有时堵车还要交费，不收费最好。
分析认为，两种意见都有不足之处，高速公路由于建设时期、地理位置、地质条件等不同，建设成本相差很大，但对用户而言提供的产品都是安全、快速的运输服务，区别不大。如果从偿还建设成本的角度讨论收费标准，每一条路都会有一个合理标准；如果从用户角度确定收费标准，这种方便、快速、安全的服务产品很难用价格直接表述。用户只看到实际的付出，看不到实际的所得（高速公路用户在付出过路费的同时，得到了“平均车速提高一倍使油耗下降三分之一、节约50%在途时间、减少路上吃饭住宿开支、减少交通事故的机会等好处。现在的收费标准总体是低于这些“被减少的看不见的支出”的），所以各种标准都很难得到认同。同时，收费标准高推高物流成本的观点也缺少支撑。收费价格最终都以运价的形式在物流成本中得以体现。其实与舆论观点正好相反，正是由于高等级公路的快速发展和公路运输市场的开放，使我国保持了运价的长期稳定，对降低我国物流成本作出了巨大贡献。如果没有收费公路政策支撑快速建成了7.4万公里的高速公路，使货物的平均在途时间减少一半、货损大大减少，是不可能出现仓储、人工、燃料、管理等成本快速上涨的同时，物流总体费用下降的现象。因此，收费标准高不是一个真正的问题，标准方面的问题出在定价原则不清晰、定价机制不透明方面，收费的效果没有被说明，才使行为得不到认同。
关于债务规模及偿还问题
公路行业的债务规模大于收费公路债务。总体规模应该已经接近5万亿元。但这些债务分散在不同主体上，既有政府直接责任（例如辽宁省交通运输厅贷款、各级地方融资平台为公路筹集的贷款），也有政府或有责任债务（例如国资委管理的高速公路企业的负债），还有企业负债。由于主体多元、性质多样，因此风险得到分散，应该不会出现类似铁路债务的危机。
但债务问题值得高度关注，解决债务问题需要了解产生问题的以下原因：
公路建设、养护资金主要依靠用户税（车购税、燃油税）、费(通行费），公共财政投入严重不足（约为2%），这种投资结构其实就是用户负担的“一个体系”思路。
在公路用户专项税来源单一、总量过低（仅能满足建设需要的15%、养护需求的40%），导致用户付费政策被过度使用（收费公路被指“站点过多、标准过高”的原因）。
现有专项税的来源不足，不能与各级公路建设管理的事权相匹配，导致各种债务激增（例如，中央只有一个用于全国公路建设的专项资金——车购税，不能像美、英、德等国全面负责国家公路的建设养护，也没有类似日本的公法人机构，可以发行公团债来解决建设资金的不足问题，因此只能将建设筹资事权下放，将仅占项目建设成本15%左右的国家投资以类似补助的形式按项目下拨地方，地方首先要利用融资平台为中央事权配套资本金，再利用收费公路政策获得银行贷款）。
地方政府几乎没有自己的公路建设专项资金来源，只能挪用部分燃油税（费改税前可以有一定比例的养护费用于建设）作为建设项目的资本金，其余通过收费公路政策依靠贷款解决。
普通公路（特别是国省干线）的资金来源一直没有解决，既不能得到较多中央补助又很难获得银行贷款，因此不仅发展缓慢，也形成了各种复杂的债务问题。
这样一种投融资结构和政策导向，一方面导致贷款和各类融资平台债务不断增加，另一方面也刺激了地方高速公路的快速发展，因为一旦地方高速公路纳入国家规划即可获得中央补助，其余资金基本可以用债务和贷款解决，地方政府不用筹资却可以得到好的公路，当然积极性很高。西部地区和一些边疆地区，也正是基于这种投融资政策，才会将一些一、二级公路项目提升为高速公路，以至出现偿还困难的现象。
因此，形成债务问题的表面原因是对收费政策的过度依赖，而深层次原因则是事权财利不对等的投融资政策和全面下放的建设、管理体制带来的难以合理约束的发展。
对行业可持续发展的建议
从促进行业可持续发展的长远角度出发，结合这次清理整顿工作，提出以下建议：
不再强调收费公路在路网里程中的占比及站点等数据
长期坚持收费公路政策的出发点是，高速公路主要由用户负担而不是由所有纳税人共同负担建设和养护资金，这种融资方式更加公平。未来收费公路在路网中的占比就是高速公路在路网中的占比，高速公路的规模是经济社会发展需求和土地资源供给条件及其他运输方式发展快慢等因素相互制约而逐步稳定的，但也不是一成不变的。这个比例并不是越低越好，与其他国家也没有很强的可比性，应该淡化。至于减少高速公路收费站点及减少对行车的影响可以通过联网收费、推广不停车收费等管理和技术手段解决，不必硬性规定间距。但是，其中货车的计重收费、绿色通道检查等影响行车的问题应予以重视。
切实落实“两个体系”需要制度和政策的创新
构建“两个体系”无疑是实现未来公路可持续发展的关键。但如何实现“两个体系”，需要政策和体制的创新。“两个体系”的核心是改进前阶段主要依靠公路用户税费发展的政策思路，将公路网中能够提供更高品质公共出行服务的高速公路的资金责任仍继续由使用者负担，将其余提供更普遍公共出行服务的公路的资金责任由公共财政（全体纳税人及使用者）负担。这样的政策安排既兼顾了公平和效率，也给使用者以更多选择（可以选择不用直接付费但速度会相对降低的普通公路出行，也可以选择要直接付费但更便捷快速的高速公路出行），是一种大多数国家共同的政策选择。目前，收费体系的基本政策已经基本具备，但极不完善，需要尽快研究和开展相关工作，解决以下几个突出问题：一是稳定各级规划；二是调整车购税使用政策；三是通过修改条例、建立收费定价机制、建立高速公路服务评价标准、建立监管制度，来解决定价问题、服务问题、监管问题；
四是逐步理顺并建立高速公路分级（国、省）、统一管理的体制。
此外，当前比较突出的问题是非收费体系的基本政策框架还不具备，从中央到省、市、县都没有建立公共财政能够支持的普通公路发展资金政策框架，各级普通公路的建设资金还没有稳定渠道。如果普通公路没有切实的建设资金来源，不但“两个体系”的设想会落空，而且仍会重复目前的两个问题：一是地方高速公路需求不断增加，二是普通国省干线建设滞后。因此，尽快研究和开展相关工作，通过建立公路专项资金制度，切实落实省、县两级公路发展的稳定资金，支撑非收费体系的发展。
从用户购买高品质服务角度研究收费标准的形成机制
交通运输部党组提出的“两个体系”
发展思路中，高速公路是为公众提供高品质、高效率出行服务的公路载体，其资金主要依靠公路用户专项税费负担，这个体系简称为“收费体系”。在这个思路中已经点明了用户付费购买的是高品质的服务。因此，今后收费体系（或按现行《条例》规定到期的高速公路）的定价原则应与服务直接联系，应确保用户的所得大于付出。
具体建议：要建立价格形成机制，从用户负担角度研究确定最高标准限制，从养护管理角度建立最低标准基准值，最低标准基准值不得超过最高标准限制，建立高速公路服务标准，根据高速公路的服务水平调整收费价格。中央要建立国家高速公路的收费与服务标准，逐步理顺中央和地方事权关系，实现对国家高速公路的收费监管。
