内容提要：出于历史上的原因，机场管理机构从政府机关、事业单位向企业法人转型，原有行政权力逐渐剥离，但由于民航机场的特殊性，作为企业法人的机场管理机构在实际管理中仍然具有部分行政权力。机场管理机构具有的行政权除机场公安局具有的标准行政权力外，其他行政权力并不明显，其法源也散布在各项法律和条例中，作为根本法源的《民航法》给予的授权并不明显。本文主要通过对机场管理机构所具有行政权力的法源、属性、内容、具体形式进行分析，结合石家庄国际机场及其他民用机场近年来行政权力行使的实际经验，对民用机场范围内形成的行政法律关系进行梳理并加以区分，对法律关系中主客体的特殊性进行归类，开展论述，寻找适合民用机场的行政权力行使方式。
一、绪论
研究背景和意义
1、研究背景及其理论意义
根据2009年7月1日起实施的《民用机场管理条例》，民用机场属于公共基础设施，具有向公众提供公共服务的属性。2004年民航机构改革后，地方民航局改制成为企业，除首都机场集团隶属国务院国资委外各地方省份分别成立了由各省国资委履行出资人职责的有限责任公司作为机场管理机构，根据《民用机场管理条例》“运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机构负责。”各地方机场管理公司被赋予了管理民用机场的职能。
根据《民航法》和《民用航空安全保卫条例》作为有限公司或股份有限公司的机场公司除普通的管理职能外对于机场安全以及相应的航空安全管理具有行政职权并承担相应责任。对机场机坪及候机楼控制区的管理及安全检查对于第三方航空公司与乘机人之间的运输合同有着重大影响。
与此同时，机场公司与航空公司之间、机场与旅客之间、机场与商户之间也存在着不同的民事关系，一些是普通经济合同、一些是通过合同形式把机场行政权限民事契约化的行政合同、还有一些是基于公共场所管理人与旅客之间的一般民事责任。
此外，由于某些历史原因，作为机场管理机构的机场企业法人下属有典型国家行政机关的机场公安局，作为行政机关隶属于企业法人的特例，在机场行政管理中发挥着重要作用。
综上，民用机场中存在行政机关的行政权力、被授权企业的行政权力、普通民事权利义务之间，《合同法》等普通法律规定与《民航法》、《航空安全保卫条例》等民航专业法规的相互转化。
研究这一复杂问题必须把问题简单化，选取一个典型对象作为考察点梳理法律关系是最好的办法。本文以机场中存在的各种法律关系为研究对象，考察在实际运行中各种法律关系相互作用的过程，有助于从各种法律关系成型伊始梳理各项法律关系及研究它们之间的相互作用，研究民航业内行政法律关系和民事法律关系的转化，为系统地整理机场管理机构这一特殊行政主体和机场这一特殊环境所具有的法律关系问题提供一个良好地研究模型。针对企业法人具有行政职权的特殊现象提出自己的观点。
2、研究背景及其现实意义
首先，《民用机场管理条例》赋予了机场管理机构管理民用机场的职权，《民航法》及相应法规又赋予了机场管理机构部分行政职权，但仅仅是负责民用机场的安全和运营管理，具体化在进入机场隔离区或者登机行政许可权，并未给予相应的行政处罚或行政强制的权力。对机场内存在各种违规行为进行处罚或强制于法无据，因而须通过民事合同以契约的形式加以补充，使这种行政权力变得可执行化。
其次，2004年实现的民航机构改革将机场下放地方管理，各省市取消了省一级民航局的建制，转而成立机场管理集团作为机场管理机构，转型中并未考虑机场实际运行中需有的行政职权的处置，也没有考虑将某些行政职权赋予一个企业法人是否合适，同时民航机场公司也与地方铁路局一样具有独立的与地方交叉管理的机场公安机关。作为企业法人被赋予行政职权是否合适，机场公安局是否应该脱离机场公司归属其他行政机构管理尚无定论。
再次，石家庄正定国际机场2号候机楼工程将完工，1号候机楼原有商业合同也将于明年到期，随着航空业务由1号候机楼向2号候机楼转移，机场现有商业运营模式面临转型，作为各方面法律关系集中体现的机场候机楼商业业态将有重大转变。在法律关系形成伊始尚未纠缠时起开始梳理各种法律关系的形成、发展和相互作用，分析民航机场行政权如何有效落实，有助于区分行政职权和民事权利义务，有助于对民航机场行政权的属性、权限、类型、能够采取的手段有清晰地认识，对于未来石家庄机场乃至全国民用机场范围内各种行政主体正确行使行政职权具有指引意义。
研究现状
由于《民用机场管理条例》实施距今仅有3年，目前国内对于《民航法》和《民用机场管理条例》赋予的机场管理机构行政权开展的研究尚处在初级阶段，对机场内存在的各种法律关系的属性及相应法律责任的区分和研究还少。以往学者分别针对单项民航专业法律法规与机场运营管理的论述和观点很多，但在《民用机场管理条例》实施后将机场管理中存在的法律关系作为一个研究对象，结合《民用机场管理条例》实际实施中产生的问题来做系统研究的成果还不够丰富。
从民航行业内看，由于民航改制的原因，机场运营主体作为企业从行政管理体系中被剥离出来，实现资本保值增值和机场公共基础设施属性的矛盾、企业性质和行政职权的矛盾、下属内设公安行政机构与机场企业独立法人性质的矛盾尚未梳理清楚。这些矛盾业内学者均有著作研究并提出自己的观点，但并未达成共识。
更具体来说，石家庄正定国际机场对场区内管理权限的研究目前尚为空白。自2004年成立河北机场管理集团裁撤河北省民航局以来，企业化运营已经经历了8个年头，机场内现有法律关系相对简单，实践中对于简单法律关系的处理经验已有相当积累，对机场管理权属性和使用的认识还处在初级阶段。
二、行政法的几种行政主体
在我国的行政法领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。在行政法律关系中，它是与行政相对人互有权利义务的另一方，凭借行政法上的权利能力和行为能力独立行使行政权力并承担着相应的法律责任。它包括国家行政机关以及法律、法规授权的组织和机构。
国家行政机关
国家行政机关依据行政法和相关组织法而建立，行使着国家行政职能，管理着国家行政事务。在组织体系上，行政机关遵循统一领导、分工负责的层级管理体制，规范性明显。
在我国，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关主要有国务院及其各部委、各直属机构等构成。在中央行政机关中，国有资产监督管理委员会是2003年十届人大一次会议设立的国务院直属特设机构。地方行政机关主要由地方各级人民政府及其职能部门，以及县级以上地方各级人民政府的派出机关构成。
法律法规授权的组织和机构
国家通过法律、法规将某些行政权力授权给非行政机关的组织来行使，这就是法定授权的组织。因而，法定授权的组织和机构是根据国家行政管理的实际需要应运而生的。它并不属于国家行政机关体系，在基本性质上属于事业单位或者企业单位。
1、事业单位
事业单位，一般指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。主要包括各级党政机关、教科文卫等。它以向社会提供服务的方式推动国民经济的发展和社会的进步，从而进一步促进自身的发展进步。
2、法人企业
法人企业是指取得法人营业执照、具有法人地位的企业，它能够独立行使法定权利、承担法定义务，包含了公司制企业和非公司制法人企业两大类。在行政主体中，它也是由国家法律法规授权的一类组织。
三、民航管理中的行政主体
深入分析研究民航业行政权限的构成，是正确梳理各方复杂关系的前提。在我国，对民航业具有行政权限的机构，包括一般行政机关、专业行政机关，以及被法律法规授权行使行政职权的其他组织。
民航业适用的法律渊源
自新中国成立以来，我国对民航业的重视日益加深，一系列法律法规的出台使得民航业的法规体系在不断发展中走向完善。综合分析我国民航业的法规体系，不难发现，保障安全始终是其坚持的中心点。
上世纪八十年代的“军转民”是民航法规体系发展的良好契机，其后一系列相关法规的出现使得我国民航法规体系不断走向完善。九十年代初，适航标准方面规范的出台，对于民航业的规范运营及发展起到了重要作用。
1996年施行的《民用航空法》是民航法规向系统化发展的一个标准，它奠定了我国现行民航业法规体系的基础，作为民航业的基本法律制度，它在民用航空器权利、适航管理、通用航空等方面做了详尽规定，对于其他民航法律和法规的制定起着先导作用，是其他法律法规的依据。
在具体执行中为实现民航安全工作的有效开展，民航局推动国务院制定了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》、《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》《中华人民共和国飞行基本规则》等行政法规，以及为落实条例而由民航局出台的《中国民用航空安全检查规则》、《中国民用航空危险品运输管理规定》等一系列部分规章。成为指导实践工作的法源。
伴随着民航法律体系的不断完善和蓬勃发展，《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》于1997年出台实施。它对于不适宜民航业发展以及不符合国家现行法律规定的部分内容进行了修订以及废除，是民航法规体系革除旧制，顺应时代发展的标志。
2000年以来，我国民航法规的颁布犹如雨后春笋。尤其是2005年，不论是数量还是质量都达到了惊人的突破。在法律法规的不断出台实施下，民航领域逐步构建出了完整的法规体系，保障了民航业的发展、前进。
对民航具有行政管理权的组织机构
1、一般性行政机关
对于民航具有行政管理权利的一般性行政机关主要是指地方人民政府。2009年7月1日施行的《民用机场管理条例》的第四条中明确指出：“有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理。”这也就表明，地方政府在民航业中具体行使着行政管理权利。
2、民航专业行政管理机关
主要是指民航总局和民航地区管理局。根据《中华人民共和国民用航空法》，“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定?国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动?”民航总局和民航地区管理局以自己的名义独立行使相应的行政权利。
3、被法律法规授权行使行政权的其他组织
根据行政法的通用规则，法律及相应法规可授权事业单位、企业等组织行使行政权利。现实中《民航法》及《民用航空安全保卫条例》、《中国民用航空安全检查规则》等赋予了民用机场管理机构及隶属于民用机场管理机构的民航公安局行政权力。
民航业行政权的变化趋势
随着民航业属地化改革原地方管理局中各省局被相继裁撤，改制成立了机场管理公司。由具有完全行政职权的政府机关转变为企业法人。原有行政职权部分被取消，部分被大地区管理局吸收。从《民航法》、《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》以及《民用机场管理条例》等相继出台的一系列法律法规及政策来看，民航业行政主体逐渐合理化、合法化。但由于历史原因、实际执行中的需要以及隶属关系的问题，作为企业法人的机场管理机构仍具有一定的行政职权。
四、民航机场的行政职权
民用机场的性质
民用机场作为专门划定的区域，在用途上专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放和其他活动。它伴随着经济的发展和社会的进步而产生，为交通带来了极大的便利。
同城市交通设施一样，它服务于国家和地方经济，为公众的出行和地方经济的发展做出极大的贡献。因而，公共基础设施的性质是民用机场最突出的体现。与此同时，民用机场还兼有盈利性的属性。
机场公司作为机场管理机构所具有的行政职权
1、民航机场管理机构行政职权的法源
历史上民航业改革对机场管理带来的影响
从上世纪八十年代开始，我国的民航业历经改革，不断创新发展。从大一统的体制到航管、机场、运输公司相继分立、鼓励设立更多国有乃至民营航空公司以形成市场竞争格局。二十余年的改革对于民航不仅是持续发展前行的过程，也是逐步增强竞争力、走向国际的一个过程。
自民航业推行改革以来，取得的成效显著，对于机场管理方面的影响也是显而易见的。
首先，机场的安全保障水平不断提高。历次改革都秉持着安全的中心点，因而对于机场管理而言，最为首要的影响就是加强了对机场的安全管理，提高了其安全管理的水平。改革之后，民航总局以及地区管理局加强了对航空公司的监督指导，要求机场必须依据安全管理方面的法律法规开展工作，对于机场的监管力度不断加大。在严格的规章制度和监管之下，机场的安全运营能力大幅提升，安全保障水平也与日俱增。
其次，提高了机场的管理水平和工作效率。通过改革，市场主体减少，运营方面的规范性不断得到提升。精简的运输市场主体结构既适应了市场需要，避免了不同主体之间的恶性竞争，也给机场的管理带来了便捷，工作效率进一步得到了提高。
再次，机场管理的规范性程度不断提升。历史上，民航业在改革过程中出台的相关法律法规及政策文件加强了对机场的管理，在管理手段、管理方式等方面做出了一些规定，针对原有的不适宜部分予以修改，在管理上充分契合现代社会的管理需求。通过改革，机场在管理方面的规范性进一步得到提升，管理理念不断改进，服务水平不断优化。管理方面的改革和进步是机场走向市场化和现代化的重要标志。
2004年，我国民航体制的改革基本完成。其后，民航整体的发展伴随着综合国力的提升不断向前。企业化运营模式的实行，使得公众对于民航的定位、性质的了解难以达成统一，对机场管理机构行使职权的方式也就不甚清晰。
例如，在2004年，河北机场管理集团裁撤了河北省民航局，历经近十年的企业化运营，石家庄正定国际机场对于除了简单的法律关系积累了一定的经验。但从实际来看，在企业化运营的模式之下，公众对于机场的管理权属性和使用的认识依旧处于初级阶段，对机场管理机构应该如何正确行使职权的认识也不深刻。民航业的改革还将不断进行，因而，在民航业其后的改革之中，明确机场性质和行政职权，进一步深化对民用机场行使职权方式的认识具有重要意义。
规范性文件
为了给民用机场的安全有序运营提供保障，一系列规范性文件不断制定、出台，通过对民航机场管理机构行政职权的设定，保障民用机场的安全稳定。
首先作为民航业基本法的《中国民航法》赋予了民用机场“采取措施，保证机场内人员和财产的安全。”并“依照环境保护法律、行政法规的规定，做好机场环境保护工作。”的职责。这是机场管理机构具有行政权力的根本法源，可以说这个授权很模糊并不明显，具体授权还散布在其他法规和规章中。
1996年7月6日国务院令发布实施的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》在民用机场设定了控制区并确定了详细管理权限，规定“人员与车辆进入机场控制区，必须佩带机场控制区通行证并接受警卫人员的检查。”并对机场警卫人员做了授权“乘坐民用航空器的旅客和其他人员及其携带的行李物品，必须接受安全检查;拒绝接受安全检查的，不准登机，损失自行承担。”“安全检查人员应当查验旅客客票、身份证件和登机牌，使用仪器或者手工对旅客及其行李物品进行安全检查，必要时可以从严检查。已经安全检查的旅客应当在候机隔离区等待登机。”“进入候机隔离区的工作人员及其携带的物品，应当接受安全检查。接送旅客的人员和其他人员不得进入候机隔离区。”，以行政法规的形式授予机场安全检查人员拒绝行政相对人进入机场控制区的权力。
在具体执行上，民航局于1999年6月1日发布施行的《中国民用航空安全检查规则》以部门规章的形式对国务院的《安全保卫条例》做了补充，明确规定“民用航空安全检查部门。依照有关法律、法规和本规则，通过实施安全检查工作。防止危及航空安全的危险品、违禁品进人民用航空器，保障民用航空器及其所载人员，财产的安全。”确定了机场安监部门的职责。 “乘坐民用航空器的旅客及其行李，以及进入候机隔离区或民用航空器的其他人员和物品，必须接受安全检查”确定了机场安检部门所拥有的权力以及“拒绝接受安全检查的人员，不准登机或进入候机隔离区，损失自行承担。”的法律后果，并确定了“对核查无误的旅客，应在其登机牌上加盖验讫章。”的法定程序。这与国务院发布的《安全保卫条例》共同作用赋予了机场安监部门准许人员、货物进入机场控制区的行政许可权。
2008年2月1日民航局颁布施行的《民用机场运行安全管理规定》将民用机场管理机构制定的管理规定作为“在机场范围内的任何单位和个人”都必须遵守的通行规定，赋予了准法规的地位和强制力。
此外《规定》还明确要求机场管理机构须与驻场单位签订明确安全责任的行政合同--《机场运行安全协议》明确划分各自在机场安全中应负的责任，以弥补法律法规在具体实践中的不足。
同时，《机场航空安全保卫条例》授予隶属于机场管理机构的民航机场公安局“负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督”的权力。并对机场控制区审查颁发通行证，对违反民航安全的违法行为赋予了行政处罚权。
2009年7月1日施行的《民用机场管理条例》中，“运营管理”一章针对民航机场管理机构的职权做出了明确的规定。对于突发事件的应急预案的制定、保证营运符合安全要求、对营运实施统一协调管理、制定服务规范以及提供相关服务等方面，民用机场的管理机构都行使着重要职权。
《机场安全管理体系建设指南》中明确规定：“机场管理机构应当建立民用机场安全管理系统并接受监督检查”、“机场管理机构应当建立机场安全管理体系”。除此之外，一些地方性的规范文件为了保证机场安全，对于机场管理机构的行政职权也做出了规定。通过这些规范性文件，机场的管理机构的功能效用以及行政职权得到进一步体现。
2、机场管理机构所具有的行政职权属性
作为行政权的具体法律表现形式，机场管理机构的行政职权除了具有强制性、执行性、命令性等一般属性之外，还具有一些其他属性特点。
公益性。同城市交通设施一样，机场管理机构行使职权的目的是为了提供安全有效的基础设施以及管理服务，基础设施性是民用机场的一个突出性质，因而在机场管理机构的行政职权中也就突出了公益的性质。
不可自由处分性。对于民用机场管理机构而言，行政职权作为法定职权必须按照法律的要求行使，不可自由支配和处分，既不能转移，也不能放弃。
支配性。民用机场管理机构一旦行使了职权，那么，行政相对人必须遵照执行。即使行政职权的行使存在不当亦或是违法，但倘若国家有权机关没有将其撤销的话，那么，这个行政职权的行使也会被推定为有效。因而，对于民用航空的管理机构而言，支配性也是其行政职权的一个属性。
3、机场管理机构行政职权的具体化
从来源上看，我国机场管理机构的行政职权属于授予职权，综合《民航法》、《民用机场管理条例》、《民用机场运行安全管理规定》等相关内容对我国机场管理机构的行政职权做了具体的规定。
准行政立法权
对于机场的安全营运，机场管理机构作为具体执行人，对场区安全运行负有责任，为保证机场管理机构在场区的权威性，《规定》明确规定“在机场范围内的任何单位和个人”须遵守机场管理机构“为保障飞行安全和机场正常运行所制定的并经民用航空主管部门批准的各项管理规定”，并对未遵守规定制定罚则，明确由民航局或民航地区局给予警告或罚款。
此外，《规定》中还明确了“机场管理机构应当积极协调和配合当地政府城市规划行政主管部门按照相关法律、法规、规章和标准的规定制定发布机场净空保护的具体管理规定”实践中，由于地方政府专业性不足，各地方净空保护相关规定由机场管理机构代拟或机场管理机构参加拟定的情况屡见不鲜。
行政合同签订权
为了明确各方在机场管理以及生产运营中发生情况时的权利义务，机场管理机构有权与航空运输企业或者其他驻场单位签订合同或协议，具体阐明各方当事人的权利义务，从而保证事件发生后的规范处置。
行政许可权
进入机场隔离区的人员和物品除国务院规定免检外，必须经过安全检查。未经安全检查的旅客不得登机。这项职能是由机场管理机构中的安全检查部门执行的。而除旅客外进入机场控制区必须由机场公安机关颁发通行证并须按要求佩戴，通行证由机场公安机关管理。
行政处罚权
机场管理机构的行政处罚权是由下属机场公安机关行使的，作为机场管理机构的企业法人本身并不具有行政处罚权。民航机场公安机关按照有关法律法规行使行政处罚权。
其他行政权力
机场管理机构还具体行政指导权，按照《民用机场管理条例》，对于机场内的生产运营以及日常工作的开展，由机场管理机构负责指导，统一协调各驻场单位之间的关系，确保机场的正常秩序。同时，对于机场突发事件应急预案的开展以及对各驻场单位进入控制区人员的培训教育也由机场管理机构负责组织，确定培训、考试的内容，并对考试结果进行管理。未通过考试的不得进入控制区。机场管理机构要保证相应的救援设施配备齐全，在日常管理中不断强化应急应变能力，以确保突发事件发生时机场的安全稳定。
4、机场管理机构下属公安局的属性
与普通公安相比，民航公安的产生较晚，公众对其的认识不甚清晰，这就在一定程度上限制了民航公安职能的有效发挥。由于某些历史原因，作为机场管理机构的机场企业法人下属有典型国家行政机关的机场公安局，作为行政机关隶属于企业法人的特例，在机场行政管理中发挥着重要作用。明确民航公安局产生的历史特殊性以及其在民航业中的地位，对于进一步深化对机场管理机构行政职权的认识具有重要意义。
历史特殊性
1981年，公安部和民航总局共同组建了民航系统公安机构，因而，民航系统的公安机构既是民航的一个机构，也是公安部门的派出机构，接受它们的双重领导。民航系统公安机构成立后，民航总局下设公安局，具体执行公安部业务的权限，同时在民航地区管理局设置公安处，执行行署公安处的权限。机场管理机构下设的公安局由此而来。
历经三十余年的发展，民航体制的改革也处于不断的深化之中。省一级的管理局被撤销，绝大多数民航机场的公安机构都移交了地方。这就造成了民航公安原有的体制被打破，民航系统公安机构的种类和形式也逐步发生变化，空中警察之类的新民航公安机构应运而生。
在民航业中的地位
民航公安作为民航系统内的专门公安机关，对于打击国内外违法势力针对民航系统的不法侵害发挥了重要作用，因而其在民航业中的重要性不言而喻。
民航公安行业的特殊性，使得它对于国内外航班的保障极其广泛。点多、线长、涉及面广是其工作的重要特征。
2002年，民航空中警察的组建为民航业的安全进一步提供了保障。作为一支专门的公安力量，它对于加强民航业的反恐工作和空防安全意义重大。随着国内外敌对势力对我国民航业的不法侵害日益加深，民航警察在劫机等非法破坏飞行安全的事件中屡次发挥职能，有效地打击了不法侵害，维护了正常的飞行秩序，保护了乘客的生命财产安全。
尤其是在机场属地化改革后，维护机场正常运行秩序的实践中，隶属于机场管理机构的民航机场公安成为唯一具有行政强制和行政处罚权的机构，对于机场运营具有重要意义。
与地方公安警察系统相比具有的特殊性
与地方公安警察相比，机场管理机构下设的民航公安在工作职责和工作性质以及法律调整方面与其有明显区别。
在工作职责和工作性质方面。地方公安机关主要担负着治理社会治安和侦查刑事案件的职责，兼对国家的司法权予以行使，行政性和司法性是其工作的重要体现。对于民航公安而言，其主要负责对国内外航班安全的保障。简言之，地方公安和民航公安在公安职责上的区别即是“地下和地上”的区别。民航公安行业的特殊性，使得它几乎保障了国内外所有的航班。点多、线长、涉及面广是其工作的重要特征。这也是它相比地方公安的一个重要特殊性，民航机场公安局也是如此。从组织机构看，民航公安局多具有一个“空防科”负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督。机场控制区通行证，由民航公安机关按照国务院民用航空主管部门的有关规定制发和管理。
相比地方公安，民航公安所具有的另一个特殊性就是在法律调整方面。地方公安主要受公安法调整，而民航公安所受为双重调整，它既受公安法的调整，也受民航法的调整。但这两个部门法的调整并没有涵盖民航工作的全部，对于部分民航公安的身份归属仍然存在一些疏漏。
行政职权对于机场内一般民事主体带来的特殊影响和要求
行政主体通过发挥行政职权，对机场内一般民事主体的权利义务予以限定，对其产生影响。
1、对场区内道路交通等公共事业的交叉管理
机场场区内交通的安全有序及其他公共事业的顺畅进行，对于机场的安全营运有着极大的意义。机场管理机构通过对场区内的交通等公共事业进行具体的规定和管制，严格依照规范进行管理，在维护场区内良好秩序的同时保证整个机场的运营稳定。
机场管理机构在场区内道路交通等公共事业中所进行的交叉管理不仅有利维护了场区内的正常秩序，也为机场飞机的起飞运营提供了扎实的外部保障。
在石家庄正定国际机场的实践中，政府通过财政、用地、交通等多项保障措施，依托机场大力发展临空产业，不断完善地面交通。石家庄正定国际机场通过统筹协调，按照高标准修建了从石家庄市区以及京石高铁到机场的快速通道。借城市总体规划之际，规划了市区至机场的轻轨线路。建成后，机场管理机构对于场区内的交通予以了严格的规定和管制，保证了场区内交通的有效，在给机场的安全管理带来了极大的便利。同呼和浩特机场一致，为解决私家车和出租车大量涌入的现状，为旅客的中转换车带来方便，石家庄正定国际机场还建设、规划了出租汽车的保障设施。在机场管理机构的规范管理下，石家庄正定机场的交通等公共事业的发展处于不断的进步和完善之中。
2、对场区内其他单位的管理权
为加大对突发事件的应急处置能力，机场管理机构通过行政管理权的行使，对场区内相关单位日常工作加以限制和规定，保证机场及场区的安全稳定。在《民用机场管理条例中》，确定了机场管理机构对机场运行安全实行统一管理，并承担相应责任，明确了各自应当配备必要的应急救援设备和相关器材。与此同时，要加大对其的管理，严格依据条例开展工作。
同时，《民用机场管理条例》还针对航空运输企业以及其他驻场单位的安全运营情况进行了规定。依照规定，航空运输企业和其他驻场单位应当严格按照各自职责，共同保障运输机场的安全运营并承担相应的责任。对于发生影响安全运营情况的，条例也做了明确规定，要求航空运输企业和其他驻场单位立即向机场管理机构报告。
为加强对机场的运输管理和统一协调，条例规定，机场管理机构应当与航空运输企业和其他驻场单位签订书面协议，明确各方依照法律规定各自在生产运营以及机场管理过程中以及发生航班延误等情况时的负有的相应权责。因而，机场管理机构的行政管理权通过行政合同得到了具体的体现。
此外，机场管理机构通过准立法行为制定，并由民航主管机关批准的机场使用手册及其他管理规定同样对各驻场单位和航空运输企业具有约束力。机场管理机构依照手册和管理规定对场区内驻场单位和航空运输企业实施管理。
隶属于机场管理机构的民航机场公安对场区内的单位和个人也具有检查、监督的权利，并具有颁发控制区通行证的行政许可权和违反安全规定的行政处罚权。
3、民航安全管理职能对于隔离区内商业的特殊要求
针对隔离区内的商业，《民用机场管理条例》通过对机场管理机构行政职权的授予，要求机场管理机构对于隔离区内商户的安全规范、服务标准等内容进行切实有效的管理。
为加强统一管理，确保机场的安全，机场内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务以有权转让经营权的形式经营的，机场管理机构要与相应企业签订协议，在落实责任的基础上，对价格制定、服务规程以及在安全方面应遵守的规范都做出详尽规定。
为了满足航班旅客的日益增加的多样需求，提升机场候机楼的商业经营水平和服务质量，我国石家庄正定国际机场对于在隔离区开展综合商业采取了招商竞谈的形式，对于2号候机楼高档精品零售和餐饮资源面向社会进行公开招商。
针对进驻的商户，石家庄正定国际机场的管理机构以签订协议的形式对相关企业的责任予以了落实，并就服务规范和价格标准进行了规定，对隔离区内的商业进行了严格的监督检查。
在机场管理机构的严格管理和监督之下，石家庄正定国际机场隔离区内的商业得到了有序发展，商业面积达3000平方米，停车场面积5万平方米左右，332个停车位规划合理。商业区内餐饮、娱乐等经营项目一应俱全，既提升了正定国际机场的服务水平和档次，也带动了相关企业的发展，创造了众多就业机会，缓解了社会矛盾。
4、民航安全管理职权对周边建筑物的限制
为了规范机场的建设管理，保障民用机场的运营安全，民航安全管理职能对于机场范围内的建筑物也做了明确的规定和限制。
首先，运输机场内所有项目的建设都应以遵循总体规划为前提，任何擅自新建、改建和扩建建筑物的行为都是被严令禁止的。其次，为减少民用航空器噪声的影响，机场周边地区应划定限制建设噪声敏感建筑物的区域并实施控制。对于确实需要在划定区域建设敏感建筑物的，建设单位也应当采取减噪措施。再次，在民用机场净空保护区域，民航机场通过行使安全管理职能，通过地方政府立法，对机场周边的建筑物予以限制，对周边净空状况进行核查予以制止并向县级以上政府报告，接到报告的政府应采取措施，消除飞行安全影响。
五、民航机构行政职权具体化可采取的措施
为保证行政职权的正常行使，机场管理机构需要将其以具体化措施的形式予以进行。
机场管理机构可以对场区内的行政相对人直接采取的手段
我国自2009年7月1日施行的《民用机场管理条例》对于机场管理机构可对场区内行政相对人直接采取的手段进行了明确的规定。
1、组织开展安全运营培训和考核。
为切实保证机场的安全运营，充分发挥场区内的行政相对人在维护机场安全，保证机场秩序方面的作用，机场管理机构可根据实际情况，定期对从业人员进行相关培训，及时灌输安全运营的知识和理念，传授相关技能。从而保证场区内的行政相对人都能树立牢固的安全运营思想，具备相关处置能力。
同时，根据《民用机场运行安全管理规定》“在机场控制区工作的员工，一年内违章三次的，应当重新进行培训和考核，培训时间不少于40学时;一年内违章五次或者连续两年每年违章三次的，机场管理机构应当收回违章人员的空侧控制区证件。机场管理机构半年内不得受理违章人员提出的空侧控制区证件申请。半年后再次申请时，应当按照初始上岗员工的要求进行培训。”培训以及考核直接与能否取得控制区证件挂钩。成为颁发通行证行政许可的前置。
2、组织制定服务规范
强化服务意识、提高服务水平，这也是机场管理机构工作的重要内容之一。良好的服务对于提高机场的整体水平，保证顺畅的秩序有着重要作用。
对于场区内的航空运输企业以及其他驻场单位，机场管理机构有权组织其制定服务规范，并向社会予以公布。同时，监督和要求航空运输企业和驻场单位严格按照规范提供服务，切实履行自身职责。
3、制止相关行为
《民用航空安全保卫条例》赋予机场安全检查机关对旅客和行李货物的检查权以及未经检查拒绝登机或者拒绝进入控制区的权利。赋予机场公安机关对违反安全管理规定的行政处罚权。同时，净空状况的好坏对于航班的安全、正常飞行影响重大，核查净空状况是机场管理机构行使职权的一个重要方面。在对净空状况的日常核查中，对于影响民用机场净空保护情况的发生，机场管理机构有权制止行政相对人的相关行为，也有权要求县级以上人民政府采取行动保证航空安全。
在实际中，机场管理机构可以对场区内的行政相对人直接采取的手段并不仅限于以上。针对民用机场的日常管理和运营，机场管理机构可发挥的行政职权体系在方方面面，可对行政相对人直接采取的手段也是极其丰富的。总之，民航机场管理机构行政职权的行使，是为了给旅客提供便捷有效的服务，保障机场的安全运营和日常工作的正常开展。
行政处罚权合同契约化
为确保机场作为公共基础设施的有效运营、确保各项民事活动与民航安全的并行不悖，有效控制机场方面的法律风险，需要限制在机场各处活跃的各类行政相对人及民事主体的行为，但根据国务院下发的《民用机场管理条例》机场管理机构具有的行政权力仅限于行政许可，对机场区域内违法行为的处罚于法并无有效依据，这就需要在仅被授予行政许可权的机场公司与商户签订的各项合同中明确约束相互责任，把于法无据的处罚权转化为相互之间的契约，以合同权利义务的形式让行政许可权丰满起来可执行起来。
1、航空安全保障
航空安全保障在无论在飞机的制造环节还是运营等环节，都是极其重要的一个内容。随着经济社会的不断发展，航空的安全保障与快速增加的航运需求已变成了我国民航业发展的主要矛盾。
在安全体制方面，我国民航亟需建立一套完善的安全管理体制，努力提高应对安全保障系统出现新情况的能力和综合防范能力。民航的安全管理机构应充分发挥自身职权，做好安全培训相关工作，简化监督检查，不断加大考核的力度。与此同时，为充分保障航空安全，机场管理机构对于场区内环境及企业也应做到从严管理，制定详尽的服务规范和服务流程，为航空安全做好坚实的外部堡垒工作。因而，对于机场管理机构在航空安全保障方面所不具有的行政处罚权，应将其具体落实到对从业人员以及相关行政主体的管理中去。
2、航班正点率保障
航班正点率是民用机场飞行品质、服务质量和服务技能的重要体现，也是出行旅客关注的重点。做好航班的正点率保障工作，对于维护正常的飞行秩序，提高机场的整体水平意义重大。
在正点率保障中，机场管理机构应充分发挥组织、动员、监督检查等方面的职权。制定航班正常的工作沟通机制，强化日常管理职能。对于机场工作人员，要加大培训的力度，努力贯彻“正点率保障”的思想，坚决避免因人为因素造成的航班误点。如在实际操作中遇到误点情况，机场管理机构应组织相关人员认真研究分析原因，积极开展有效的整治工作，不断提高应急处置能力。
与此同时，为保障正点率，机场管理机构应发挥其在《民用机场条例》中有关突发事件应急预案组织职权。通过制定应急预案和相关配套保障措施，从源头上予以规定，提高航班的正点率。针对造成延误的后果，应通过对机场管理机构行政处罚权的授予或合同契约化，给予机场管理机构在正点率保障中一定的行政处罚权限。
3、隔离区管理
机场管理机构对于隔离区的管理主要是指对隔离区内的商业管理。根据《民用机场管理条例》的规定，对于隔离区内商户的安全规范、服务标准等内容，由机场管理机构制定并监督执行。
同时，对于机场内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务以有偿转让经营权的形式经营的，机场管理机构以签订协议的方式落实相关责任，并就价格制定、服务规程以及在安全方面应遵守的规范做出详尽规定。
为切实有效地维护隔离区商户正常的经营秩序，也要对机场管理机构予以一定的行政处罚权力，针对违规现象及时责令改正或作出处置，确保规范执行的从严性。
4、机场运行安全
机场管理机构对于机场运行安全的保障主要体现在对机场周围环境及建筑物的管理限制方面。机场管理机构通过相关职权的行使，对机场周边的建筑物予以限制，保障机场的正常秩序和运营安全。譬如针对飞行安全，禁止修建影响飞行安全的建筑物，禁止在民用机场围界外5米的范围内搭建建筑物等。
在今后的实践以及改革方向中，对机场运行安全方面，应加强对机场管理机构检查权、具体执行权的授予，同时也要给予机场管理机构相应的处罚权利，从而使得在发生问题后及时处理，更为有效地保障运营安全。
5、消防安全
消防安全是机场管理的重中之重，一旦发生消防事故，对于机场而言都是不可逆转的后果。因而在机场的日常管理中，对于消防的重视程度之高显而易见。在实践中，机场针对易燃易爆物品坚决杜绝，这在其安全管理中也予以了明确的规定。
近年来，机场针对消防安全问题的重视与日俱增，在管理手段和检查检测手段中不断提高科技的应用率，目的就是为了从源头上避免消防安全事故的产生。一旦发现有悖消防安全的违禁物品，一律从严处理。
机场在消防安全的预防和检查中发挥了重要的职权，但对于相关情况事故的发生却缺乏一定的行政处罚权力。因而，对于机场安全管理机构在消防安全方面也应通过一定方式赋予一定权限的行政处罚权力，从而保证其他行政职权的正常落实。
机场公司下属公安局行政职权的有效发挥
机场公安局属于专门的公安机关，对于打击国内外违法势力针对民航系统的不法侵害，维护机场的正常运营发挥了重要作用，因而其在民航业中地位不言而喻。为充分保障机场公司下属公安局行政职权的有效发挥，需对其授予一定的行政权力。
1、保留民航机场公安机关的必要性
纵观我国民航机场公安机关的职权行使情况。因其行业特殊性，它对我国国内外航班的保障几乎涵盖了所有，在打击不法侵害，维护了正常飞行秩序，保护了乘客生命财产安全等方面发挥着不可替代的作用。
伴随着民航改革体制的不断深入进行，绝大多数的民航机场公安机关移交到地方管理，省一级的管理局被撤销。改革的进行打破了民航公安的原有体制，机构的种类和形式也发生了一定的变化。同时，由于行政隶属关系的变更，部分原属于民航系统的公安机构被划出，成为了非民航系统的公安机构。
同时，受双重法律规范调整的影响，全国范围内的民航公安在身份上普遍存在差别对待的现象，部分民航公安的身份权属难以界定，给民航公安的工作带来了不稳定的因素。有些学者也提出取消民航机场公安局或者将其收归地方。
综合看来，民航公安在体制改革中进退两难的境地不仅影响了民航公安的全面工作，也必将影响我国民航业的正常运营和安全航行。因而，裁撤民航机场公安机构的做法实属不宜。
2、民航机场公安机关应在机场管理中充分发挥作用，使机场管理机构行政权切实可操作。
机场管理机构具有的行政权力仅限于行政许可，对机场区域内违法行为的处罚于法并无有效依据，在以签订合同的形式明确机场公司与商户之间权利义务同时，还需有效利用机场公安局这个典型国家行政机关所具有的行政处罚权，在机场管理的各个环节充分发挥作用，从而以公安机关的强制力在合理范围内补充机场管理机构行政许可无法强制执行的效力。
还应补充赋予机场管理机构的其他行政权力
在实际操作中，为充分发挥机场管理机构的权力效力，最大化地体现其在保障民航安全运营方面的功能，还应赋予机场管理机构一些其他的行政权力。譬如行政强制执行权，对于在机场管理中违反法规条例的行为，在经机场管理机构劝说无效后，应允许机场管理机构行使相应的行政强制执行权，从根本上消除违规行为。
在检查过程中，如遇抵抗和不配合情形，就需机场管理机构行使强制检查权，促使行政主体履行法定的义务。在场区内建筑物及其他设施方面，如有严重威胁机场飞行安全的建筑，应允许机场管理机构行使强制拆除权，以保障机场的营运安全。
因而，必要的行政强制执行权也是机场管理机构在履行职权时所必不可少的，对于机场管理机构行政权力的赋予不应限于基本的行政许可方面，在行政处罚权和行政强制执行权方面也应适当倾斜，从而弥补单纯行政许可的不足，使得各方面职权充分配合。
六、结语
机场管理机构在维护机场安全和相应的管理方面发挥着重要作用，它具有相应的行政职权，也承担着相应的责任，对各方行政主体的影响显而易见。在民航机场的实际运营中，存在着复杂的法律关系，行政机关的行政权力、被授权企业的行政权力、民事权利义务之间，《合同法》等普通法律规定与《民航法》、《航空安全保卫条例》等民航专业法规之间存在着相互转化的现象。
为切实保障机场作为公共基础设施的有效运营，确保各项民事活动与民航安全的并行不悖，切实做好法律风险的防控工作，机场管理机构作为行政权力的执行主体，需要对行政相对人及民事主体的行为进行一定的限制。
通过对机场管理机构所具有的行政权力的分析可以发现，对机场管理机构行政权力的赋予不应仅限于行政许可，在行政处罚和行政强制执行等方面也应赋予其一定的权利，从而使得机场管理机构能更好地发挥职权，行使使命。
在石家庄正定国际机场的实例中，通过改建扩建，其旅客吞吐量和吞吐能力有了极大提升。高峰时刻每小时旅客吞吐能力达到了1500人次以上，满足年旅客吞吐量500万人次以上的需求，这些都印证了扩建后的正定机场整体水平和品质有了极大的提升。经过一系列的扩建和发展，石家庄正定机场的商业模式正面临着转型的抉择，作为各方面法律关系集中体现的机场候机楼商业业态也将会有重大的转变。扩建后的正定机场相比以前有了极大提升，但分析机场场区内的管理权限可以发现，相关内容还是有所欠缺。伴随着石家庄正定机场2004年实行企业化运营，对于正定机场管理机构如何行使职权的探究显然尤为重要。
通过对民用机场范围内各种复杂法律关系的梳理，找寻到适合民用机场的行政权力行使方式，使行政职权真正成为操作性强、实用效果明显的行政权对于机场管理机构而言意义重大。探寻适宜的行政权力行使方式，对于石家庄正定国际机场以及其他机场而言也是一个极好的借鉴。因而，探寻民用机场管理机构权利的行使任重而道远。
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